Einbürgerung

Bei der Einbürgerung verleiht ein Staat einer Ausländerin oder einem Ausländer auf entsprechenden Antrag die Nationalität dieses Staates. Dieser willentliche Erwerb der Staatsbürgerschaft bildet in der Realität die Ausnahme. Normalerweise kann die eigene Nationalität nicht gewählt werden. Vielmehr entspricht sie einem Status, der vom Staat bei der Geburt gewährt wird. Somit nehmen die meisten Menschen die Nationalität eines Landes unfreiwillig an. Die Einbürgerungsvorschriften können in Abhängigkeit von den Bürgerrechtsgesetzen, welche die Staaten aufgrund ihrer Geschichte erlassen, mehr oder weniger restriktiv sein. In der Schweiz wird der Erwerb der Staatsbürgerschaft restriktiv gehandhabt. Er beruht auf dem Abstammungsprinzip und dem Bürgerrecht auf lokaler Ebene (d. h. in der Gemeinde bzw. im Kanton), sodass der Bundesebene in dieser Frage keine entscheidende Bedeutung zukommt. Die jeweilige Politik zur Gewährung des Bürgerrechts ist untrennbar mit dem Aufbau und der Legitimation des modernen Staates verbunden und wirkt sich (in)direkt auf die Definition der Grenzen des Sozialstaates aus. Diese Zusammenhänge leiten sich daraus ab, dass der Staat ein Nationalstaat im minimalen Sinne ist, weil er sich zum Staat einer Nation proklamiert (und als solcher verstanden wird). Es handelt sich um den Staat einer bestimmten, unterscheidbaren und abgegrenzten Nation, der für diese Nation handelt und seinen Bürgerinnen und Bürgern bestimmte «Vorteile» einräumt. Unter diesem Gesichtspunkt stellt die Einbürgerung für eine Ausländerin bzw. einen Ausländer eine Möglichkeit dar, um als Mitglied der nationalen Gruppe vollständig anerkannt zu werden und somit unbeschränkten Zugang zu den bürgerlichen, sozialen und politischen Rechten zu erhalten.

Länder, die sich traditionell stärker für Einwanderung öffnen, verleihen in der Regel allen auf ihrem Territorium geborenen Menschen die Staatsbürgerschaft (ius soli bzw. Geburtsortsprinzip). Nach diesem Modell fördert der Staat die Einbürgerung aktiv durch einfache Verfahren und klar definierte Kriterien, sodass eine Nichteinbürgerung fast zu einer Normabweichung wird. Das Modell am anderen Ende des Spektrums besteht darin, dass die Nationalität der Eltern ausschlaggebend ist, und die Tatsache, dass ihr Kind auf dem Staatsgebiet geboren worden ist, sogar auf die Folgegenerationen so gut wie keinen Einfluss hat (ius sanguinis bzw. Abstammungsprinzip). Nach diesem Modell stellt die Einbürgerung eine Normabweichung dar. Sie wird als Privileg verstanden, das – oft im Rahmen eines komplexen und langwierigen Verfahrens – bestimmten verdienten Personen zuerkannt wird.

In der Schweiz kam es ab dem Ersten Weltkrieg in der Einbürgerungspolitik zu einer entscheidenden, ideologischen Wende. Die in jener Zeit geprägte Ideologie der «Überfremdung» bildete die symbolische Grundlage für die rechtliche und politische Exklusion von Ausländerinnen und Ausländern.

Sie mündete in einer Verschärfung der bis dahin geltenden Einbürgerungsvorschriften. Die Einbürgerung wurde fortan nicht mehr als Mittel zur Integration von Einwanderinnen und Einwanderern gesehen, sondern als Instru­ment zum Schutz der «Schweizer Identität» vor externen Gefahren, einer überbordenden, anor­malen Einwanderung von Ausländerinnen und Ausländern sowie «opportunistischen» Einbürgerungen. Sie setzte die «gelungene Assimilation» voraus. Der erschwerte Zugang zur Staatsbürgerschaft äusserte sich in einer schrittweisen Verlängerung der erforderlichen Aufenthaltszeit für das Einbürgerungsgesuch: 1917 wurde die erforderliche Aufenthaltszeit von zwei auf vier Jahre erhöht. 1920 waren bereits sechs Jahre notwendig und 1952 erfolgte die Erhöhung auf zwölf Jahre.

Der Aufbau des Sozialstaats trägt indirekt ebenfalls zur Herausbildung des nationalen Bezugsrahmens bei. Ende des 19. Jh., als die Verantwortung für die Unterstützung von Bedürftigen noch mehrheitlich bei der Heimatgemeinde (bzw. der Bürgergemeinde) lag, wurde seitens der Sozialfürsorge noch nicht zwischen Heimat- bzw. Bürgerortsfremden und Personen ausländischer Staatsangehörigkeit unterschieden. Menschen aus anderen Kantonen und aus dem Ausland galten damals gleichermassen als Fremde. In der Folge wurden verschiedene interkantonale Konkordate im Bereich der Sozialhilfe erprobt – eine Praxis, die 1967 auf sämtliche Kantone ausgeweitet wurde. Die Konkordate unterschieden klar und deutlich zwischen dem Status von mittellosen EidgenossInnen und jenem von anderen bedürftigen Personen. Diese Abgrenzung kon­stituierte das moderne Verständnis des «Fremden», das auf der Staatsangehörigkeit und nicht auf der Zugehörigkeit zu einer Gemeinde oder zu einem Kanton beruht. Trotzdem wird das Schweizer Bürgerrecht heute nach wie vor grösstenteils auf lokalpolitischer Ebene gewährt.

Der Bezug von Sozialhilfe wirkt sich in der Schweiz – sowie in einigen anderen Ländern auch – negativ auf die Möglichkeit der Einbürgerung aus. Gemäss der Verordnung über das Schweizer Bürgerrecht vom 17. Juni 2016 wird die soziale Situation innerhalb eines Rahmens objektiv betrachtet, welcher die Behörden – auf Grundlage zweier Urteile des Bundesgerichts aus dem Jahr 2003 – dazu verpflichtet, ihre Entscheidung (und insbesondere eine Ablehnung) zu begründen. Dabei sind jedoch die «persönlichen Verhältnisse» zu berücksichtigen, welche eine Abweichung von den aufgestellten Kriterien rechtfertigen können. Die mangelnde Berufstätigkeit einer Bewerberin bzw. eines Bewerbers muss gerechtfertigt werden, damit sie sich nicht negativ auf das Einbürgerungsgesuch auswirkt. In der Verordnung über das Schweizer Bürgerrecht sieht der Gesetzgeber in diesem Zusammenhang drei Szenarien vor: Die Nichterfüllung der Kriterien ist möglich aufgrund «einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung; einer schweren oder lang andauernden Krankheit; anderer gewichtiger persönlicher Umstände, namentlich wegen einer ausgeprägten Lern-, Lese- oder Schreibschwäche, Erwerbsarmut, der Wahrnehmung von Betreuungsaufgaben, Sozialhilfeabhängigkeit, zu der es wegen einer erstmaligen formalen Bildung in der Schweiz kam, sofern die Sozialhilfeabhängigkeit nicht durch persönliches Verhalten herbeigeführt wurde.» Trotz der Anerkennung bestimmter rechtlicher Garantien besteht kein Recht auf Einbürgerung. Jedes Einbürgerungsgesuch wird geprüft, sodass die Bewerberin bzw. der Bewerber im Voraus nicht sicher sein kann, ob sie bzw. er «erwählt» wird. Die Einbürgerung wird als eine Art Prüfung erlebt.

Wie auch in anderen europäischen Ländern ist seit den 1990er Jahren in der Schweiz die Zahl der Einbürgerungen gestiegen. Absolut betrachtet hat sich dieser Wert, der 2014 bei etwas unter 2 % der Ausländerinnen und Ausländer mit ständigem Aufenthalt in der Schweiz lag, seit 1992 etwas mehr als verdoppelt. Im europäischen Vergleich ist dieser Prozentsatz gleichwohl einer der niedrigsten. Das liegt auch daran, dass das Schweizer Bürgerrecht häufig politisch instrumentalisiert wird, um über einen emotionalen Appell den – zumeist ethnisch begründeten – Mythos einer «nationalen Identität» aufrechtzuerhalten. Das neue Gesetz über das Schweizer Bürgerrecht, das 2014 verabschiedet wurde und 2018 in Kraft trat, gründet auf einer stärkeren Selektivität. Während Bewerberinnen und Bewerber ab 1952 zwölf Jahre lang im Besitz eines (gültigen) Aufenthaltstitels sein mussten, verlangt das neue Gesetz von den Bewerberinnen bzw. Bewerbern, im Besitz einer «Niederlassungsbewilligung» (Ausweis C) zu sein – und das seit zehn Jahren. Da die erforderliche Aufenthaltszeit für die Erteilung einer Niederlassungsbewilligung je nach Herkunftsland variiert, müssen sich GesuchstellerInnen aus den EU-15- und EFTA-Staaten mindestens 15 Jahre und solche aus Drittstaaten mindestens 20 Jahre in der Schweiz aufgehalten haben, um ein Einbürgerungsgesuch stellen zu können.

Die im Rahmen der Einbürgerungspolitik vorgenommenen Änderungen führen somit tendenziell dazu, die verschiedenen Ausländerstatus noch stärker zu hierarchisieren und zu differenzieren. Einerseits bleibt Asylbewerbenden und vorläufig aufgenommenen Personen (Ausweis N und F) der Weg zu einer Einbürgerung verschlossen. Andererseits können Personen der dritten Ausländergeneration erleichtert eingebürgert werden. Diese soziale Auswahl im Vorfeld der Einbürgerung geht Hand in Hand mit einer Verlängerung der «Probezeit», die nach Zuerkennung der Staatsbürgerschaft beginnt: Konnte die Einbürgerung früher maximal innert fünf Jahren für nichtig erklärt werden, wird diese Probezeit durch das neue Gesetz auf acht Jahre verlängert. Somit stellt sich die Frage, ob eine nationale Gruppe innerhalb eines Staates den Glauben an eine nationale Homogenität eines Tages ablegen und einen gewissen Zusammenhalt wahren kann, ohne sich auf «rassische» oder «kulturelle» Abgrenzungen zu stützen.