Integration im Kontext von Migration

Integration kann sich auf unterschiedliche soziale Phänomene beziehen, auf Individuen, Gruppen, Organisationen oder Nationalstaaten. Während sich der Begriff der Systemintegration auf die Integration von Institutionen zu Netzwerken wie der Markt, die Medien oder die Politik bezieht bzw. den Zusammenhalt einer Gesellschaft als Ganzes fasst, richtet sich der Begriff der Sozialintegration (nach Lockwood) auf die Einbindung oder Einbettung handelnder Individuen mit ihren subjektiven Absichten oder Beziehungen in bestehende Systeme oder bestimmten gesellschaftlichen Zusammenhängen. Im Kontext von Migration trifft man mehrheitlich auf dieses Verständnis sozialer Integration. Integration steht hier ganz allgemein für einen möglichst gleichberechtigten Einbezug von Migrantinnen und Migranten in gesellschaftlichen Teilsystemen wie Schule, Arbeitsmarkt, Kultur, soziale Sicherheit oder Politik. Weiterführend unterscheidet Hartmut Esser vier Varianten der Sozialintegration: Kulturation (Wissen und Kompetenzen), Platzierung (gesellschaftliche oder berufliche Position, Fehlen von Diskriminierung), Interaktion (wechselseitige Orientierung der Akteure, Bildung von Relationen über Handlungen) und Identifikation (gedankliche und emotionale Beziehungen zu einem System als Ganzheit oder Kollektiv, Werthaltungen). Weit verbreitet ist auch Hans-Joachim Hoffmann-Nowotnys Unterscheidung von Integration und Assimilation. Während er Integration als Teilhabe an Werten und Gütern oder (Status-)Positionen gesellschaftlicher Systeme konzipiert, bezieht sich Assimilation und der von ihm analog verwendete Begriff der Akkulturation auf kulturelle Angleichung. Assimilation setzt Hoffmann-Nowotny zufolge eine erfolgreiche Integration voraus. Besondere Bedeutung kommt dabei der Aufnahmebereitschaft und Aufgeschlossenheit der Aufnahmegesellschaft zu.

In der Migrationsforschung wie auch in Regierungsprogrammen zur Migrationspolitik erfährt der Begriff der Integration seit Mitte der 1990er Jahren einen enormen Bedeutungsschub. Nachdem die Integrationsfrage lange Zeit gesellschaftlichen Institutionen überlassen worden war, gilt sie heute als staatliche Kernaufgabe. Aufschwung erhielt das Postulat der Integration zunächst in den grösseren Schweizer Städten, die eine Antwort auf ökonomische Krisen und soziale Herausforderungen suchten. Mit den kantonalen Leitbilddiskussionen ging für viele Fachkundige eine Trendwende einher, von einer überholten, auf Fremd- oder Gastarbeitende bezogenen Sozialtechnik hin zur integrationspolitisch motivierten rechtlichen und gesellschaftlichen Besserstellung von ausländischen Personen. Auch der Bund begann das emanzipatorische Ideal der gleichberechtigten gesellschaftlichen Teilhabe von ausländischen Personen zu postulieren. Galt seine Politik der Überfremdungsabwehr zur Zeit der Entstehung des ersten schweizerischen Ausländergesetzes (ANAG) noch der Negation der ausländischen Bevölkerung und konstellierte sich die Idee der Einbindung der Ausländer über ein jus soli (Zwangseinbürgerung) als Strategie der nationalen Absorption von ausländischer Bevölkerung, so zielt die Eingliederungs- und Assimilationspolitik der 1960er und 1970er Jahren auf eine Verringerung der kulturellen Distanz zwischen in- und ausländischen Personen. Eingliederung und Assimilation wurden hier noch als fremden­polizeiliche Strategien der Überfremdungsabwehr konzipiert, um letztlich mittels einer Annäherung zwischen einheimischer und ausländischer Bevölkerung wirtschafts- und staats­politischen Widersprüchen entgegenwirken zu können. In den 1980er Jahren erreichte die Idee eines multikulturellen Nebeneinanders ihren Höhepunkt. Die Missachtung der kulturellen und lebensweltlichen Vielfalt erschien inzwischen problematisch. Statt Assimilationszwang wurde nun ein Recht auf Differenz propagiert, was mit dem Erstarken der Integrationsidee zu einer rechtsstaatlich abgestützten Pragmatik führte. Die Zugewanderten erhielten immer umfangreichere zivile und punktuell auch politische Rechte. Stimm- und Wahlrechte variieren je nach Kanton und Gemeinde stark: Die Kantone Jura und Neuenburg kennen das aktive Stimm- und Wahlrecht; auf Gemeindeebene führten vier Kantone in allen Gemeinden das aktive und passive Wahlrecht ein (NE, JU, VD, FR), im Kanton Genf das Stimm- und aktive Wahlrecht. Die Gemeinden dreier Kantone der Deutschschweiz (AR, GR, BS) kennen das fakultative Stimm- und Wahlrecht auf Gemeindeebene, in Basel-Stadt für die Gemeinden Bettingen und Riehen, nicht jedoch für die Stadt Basel.

Mit dem Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG) wurde Integration 2008 erstmals auf Gesetzesstufe rechtlich verankert. Als eines von zwei Grundsätzen der Schweizer Migrationspolitik bildet Integration nebst Zulassung (immigration policy) eine Form der Aufenthaltssteuerung (immigrant policy), die gemäss AuG auf das «Zusammenleben der einheimischen und ausländischen Wohnbevölkerung» zielt. Integration beruht hiernach auf gegenseitiger Anerkennung wie auch auf der Respektierung einer gemeinsamen Basis von Grundwerten. Zum einen will der Bund die Mehrheitsgesellschaft in ihrer Aufnahmebereitschaft stärken und günstige Rahmenbedingungen für die Chancengleichheit schaffen. Dadurch soll die Teilhabe der ausländischen Bevölkerung am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben der Gesellschaft gefördert werden. Als Querschnittaufgabe angelegt, sollen alle staatlichen Ebenen (Bund, Kantone und Gemeinden) in Zusammenarbeit mit den Sozialpartnern, Nichtregierungs- und Ausländerorganisation am Integrationsprozess mitwirken. Zum anderen wird von der ausländischen Bevölkerung erwartet, dass sie die rechtsstaatliche Ordnung der Schweiz und die Werte der Bundesverfassung respektieren, dass sie die am Wohnort gesprochenen Landessprache erlernen, sich mit den Lebensbedingungen in der Schweiz auseinandersetzen und willens sind, am Wirtschaftsleben teilzunehmen und Bildung zu erwerben. Der Staat kann Integrationsleistungen fordern und droht mit Sanktion und Ausschluss. Staatsbürgerinnen und Staatsbürgerinnen aus sogenannten Drittstaaten können in Form einer Integrationsvereinbarung zu Integrationsleistungen verpflichtet werden. Das Prinzip des «Fördern und Forderns» bringt diese Verzahnung von freiheitlichen und restriktiven Verfahrenselementen zum Ausdruck: Zielen liberale Fördermassnahmen darauf ab, das individuelle Engagement zur Selbstintegration zu stärken, so steht das verpflichtende Fordern in der Tradition eines zwingenden Paternalismus des aktivierenden Staates. Integration wird nicht mehr nur als wohlwollende Hinführung zu Chancengleichheit verstanden, sondern auch als Gradmesser für aufenthaltsrechtliche Sanktionen. Inzwischen ist eine deutliche Kritik am Konzept der Integration zu vernehmen.

Während die Integrationspolitik des Bundes relativ einheitlich angelegt ist, gestalten sich die Integrationsmassnahmen von Kantonen und Gemeinden heterogen. Mittlerweile verfügt jeder Kanton über ein kantonales Integrationsprogramm (KIP), in dem alle Massnahmen der spezifischen Integrationsförderung gebündelt werden. Seit 1. Januar 2014 legen Bund und Kantone in einer gemeinsamen Strategie Förderbereiche fest, in denen spezifische Integrationsmassnahmen flächendeckend in der ganzen Schweiz umgesetzt werden. Die gegenwärtige Schweizer Integrationspolitik weist ein markantes sozialpolitisches Format auf: Kenntnisse der Sprache und der hiesigen Lebensverhältnisse werden im Hinblick auf das berufliche Fortkommen und auf die soziale Integration der ausländischen Bevölkerung gefördert bzw. verlangt; Kernbereiche der sozialen Sicherheit wie Gesundheit und Wohnen, Frühförderung, Familie oder Sozialberatung bilden zentrale Topoi integrationspolitischer Bemühungen.