Invalidenversicherung (Reformen)

Das Bundesgesetz über die Invalidenversicherung (IVG) wurde seit dem Inkrafttreten am 1. Januar 1960 schrittweise angepasst. Die letzten Revisionen fanden 2004, 2008 und 2012 statt. Im Vordergrund stand neben der finanziellen Sanierung die Bekräftigung des Grundsatzes «Eingliederung vor Rente», der mit der 4. IVG-Revision vom 21. März 2003 erstmals explizit im Gesetzestext erwähnt wurde. Um dieses Ziel zu erreichen, wurden seither bei jeder Gesetzesrevision Sozialleistungen gekürzt und neue Massnahmen eingeführt.

Mit der 4. IV-Revision (2004) wurden die Zusatzrenten für Ehegatten und die Härtefallrenten für Personen abgeschafft, denen aufgrund prekärer wirtschaftlicher Verhältnisse anstelle einer Viertelsrente eine halbe Rente ausgerichtet wurde. In die gleiche Stossrichtung zielte die Einführung der Dreiviertelsrente, die einen Invaliditätsgrad von mindestens 60 % voraussetzt und dazu führte, dass der Invaliditätsgrad für einen vollen Rentenanspruch auf 70 % angehoben wurde. Die im Gesetzesentwurf ursprünglich vorgesehene Streichung der Viertelsrente wurde dagegen 1999 vom Stimmvolk verworfen. Im Zuge der Revisionen wurde auch die Hilflosenentschädigung vereinheitlicht, um die bestehende Ungleichbehandlung von Minderjährigen mit Geburtsgebrechen und solchen, die zu einem späteren Zeitpunkt erkranken, zu beseitigen. Zuvor hatten nur Personen mit Geburtsgebrechen Anspruch auf Beiträge für besondere Auslagen oder für die Betreuung zu Hause. Mit dem neuen Artikel 18 IVG wurde ferner das Recht auf aktive Unterstützung bei der Suche nach einer geeigneten Stelle oder beim Erhalt der Stelle gesetzlich verankert. Zu den wichtigsten Neuerungen der 4. IVG-Revision gehörte die Einführung der Regionalen Ärztlichen Dienste (RAD), mit der der Gesetzgeber strengere Kriterien bei der medizinischen Beurteilung von Leistungsansprüchen durchsetzte.

Voll zum Ausdruck kam der Wille zu einer restriktiveren Auslegung des Invaliditätsbegriffs aber erst mit der 5. IV-Revision (2008). Die Zusatzrente für Ehegatten wurde mit der Begründung gestrichen, sie beruhe auf einem veralteten Bild einer auf Dauer angelegten Ehe und widerspreche der aktuellen Dynamik von Paarbeziehungen. Ebenfalls gestrichen wurde der Karrierezuschlag für Personen, die vor dem 45. Altersjahr invalid wurden. Grundlage für die Berechnung dieses Zuschlages bildete das Einkommen, das Versicherte bei normaler Fortsetzung der beruflichen Laufbahn erzielt hätten. Die Vorstellung einer gradlinigen, vorhersehbaren Laufbahn galt als überholt und führte zur Streichung des Karrierezuschlags. Mit der 5. IV-Revision wurden ferner die Versicherten stärker in die Pflicht genommen, alles Zumutbare zu unternehmen, um Dauer und Ausmass der Arbeitsunfähigkeit zu verringern. Um die rechtlichen Grundlagen für die Erweiterung des Handlungsfelds der IV zu schaffen, wurden neue Massnahmen eingeführt: Früherfassung von Personen, die der IV aufgrund einer längeren Arbeitsunfähigkeit gemeldet werden und bei denen es gilt, durch frühzeitige Interventionen den Arbeitsplatz zu erhalten oder eine berufliche Neuorientierung anzugehen. Und schliesslich sah die 5. IV-Revision vor, dass von einer Invalidität bedrohte Personen neue Angebote wie etwa Belastbarkeits- und Aufbautraining, Angewöhnung an die Arbeit und Unterstützung bei der Ausbildung in Anspruch nehmen können. Der Umfang der Revision heizte die politische Debatte an, und das gegen die IV-Revision ergriffene Referendum mündete am 17. Juni 2007 in einer Volksabstimmung, bei der die 5. IV-Revision angenommen wurde. Heftige Diskussionen löste unter anderem auch die Absicht der Regierung aus, von einer Quote für Arbeitgeber abzusehen, die Unternehmen gesetzlich zur Beschäftigung von Menschen mit Behinderung verpflichtet hätte. Stattdessen sollten die Unternehmen mittels Kampagnen und finanziellen Anreizen für das Problem sensibilisiert werden.

Genau diese Philosophie kam im ersten Massnahmenpaket der 6. IV-Revision (2012) voll zum Ausdruck. Angesichts des relativen Erfolgs der mit der 5. IV-Revision eingeführten Eingliederungsinstrumente wollte der Gesetzgeber weitere Garantien für Arbeitgeber durchsetzen. Die IV senkt die Risiken, die Arbeitgeber bei der Rekrutierung von Personen mit eingeschränkter Leistungsfähigkeit aufgrund von Behinderung oder Krankheit eingehen. Sie richtet etwa Einarbeitungszuschüsse aus, die die verminderte Leistungsfähigkeit von Arbeitnehmenden während der Einarbeitungszeit kompensieren. Mit dieser Revision wurde überdies der «Arbeitsversuch» eingeführt, der es Arbeitgebern erlaubt, eine Person während mehrerer Monate unverbindlich zu testen. Zugleich wurden die Instrumente für eine «aktive Unterstützung» gestärkt, damit das Eingliederungspotenzial von neuen Rentenbezügerinnen und -bezügern besser ausgeschöpft werden kann. Ferner wurde der Assistenzbei­trag für Personen eingeführt, die eine Hilflosenentschädigung beziehen und zu Hause leben. Anspruchsberechtigt sind seither auch Minderjährige, wenn sie dank diesem Beitrag die obligatorische Schule in einer Regelklasse besuchen können.

Diese Gesetzgebungsprozesse sind in einen breiteren historischen und ideologischen Kontext eingebettet, der die Aktivierung der Versicherten ins Zentrum des öffentlichen Handelns stellt. Diese von der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) vertretene Politik wurde zuerst bei der Arbeitslosenversicherung und der Sozialhilfe umgesetzt und verstärkt sich fortan auch bei der Invalidenversicherung. Die Schweiz gehört neben den Niederlanden und Grossbritannien zu den Ländern Europas, die diesen liberalen Weg eingeschlagen haben und die Massnahmen der Sozialversicherungen den selektiven Anforderungskriterien des Arbeitsmarkts unterordnen. Zweifellos ist das der Grund, warum die IV-Revisionen politisch umstritten sind. Jeder Reformprozess stiess auf heftigen Widerstand in der Zivilgesellschaft und wurde im Falle der 4. und 5. IV-Revision mittels Referendum bekämpft. Die Gegner und Gegnerinnen der Revisionen kritisierten hauptsächlich, dass erworbene soziale Rechte mit Füssen getreten und Betroffene in die Armut getrieben würden. Die Gegner der Revisionen räumten zwar ein, dass die Aktivierungspolitik die Eigenständigkeit fördern kann, bemängelten aber die Leistungsanforderungen, die manche Menschen aufgrund gesundheitlicher Beeinträchtigungen und/oder ungenügender Qualifikationen nicht erfüllen können. Zu diesem Widerstand gesellten sich parteipolitische Divergenzen, die im Juni 2013 das zweite Massnahmenpaket der 6. IV-Revision im Parlament zu Fall brachten. Die Volksvertreterinnen und -vertreter waren sich uneinig über dieses Massnahmenpaket, das ein lineares Rentensystems vorsah, mit dem die Höhe der IV-Renten hätte begrenzt werden sollen.

Es zeigt sich, dass diese Gesetzesrevisionen das Verhältnis zwischen den Versicherten und dem Staat dahingehend neu definieren, dass die Anforderungen an die persönliche Leistungsbereitschaft steigen. Nichts widerspiegelt dies deutlicher als die Tatsache, dass die Versicherten stärker in die Pflicht genommen werden, das Risiko eines Leistungsbezugs zu senken. Wie 2012 Béatrice Despland feststellte, könnte dieser Appell an die Eigenverantwortung, die solchen Pflichten zugrunde liegt, schon bald an die Stelle der Verpflichtung des Staats treten, unter allen Umständen für die materielle Sicherheit zu sorgen. Angesichts des eingeschränkten Zugangs zu IV-Renten für Menschen, die als fähig erachtet werden, die Wiedereingliederung aus eigener Kraft zu schaffen, dürfte eine der künftigen Herausforderungen in einer potenziell massiven Verlagerung von der IV zur Sozialhilfe bestehen.