Konsumentinnen- und Konsumentenschutz

Der Konsumentinnen- und Konsumentenschutz wurde durch die Volksabstimmung vom 14. Juni 1981 in die Bundesverfassung aufgenommen, sowie anschliessend in der Verfassungsrevision von 1999 in Artikel 97 erneut erfasst und in einer Reihe von Bundesgesetzen und -verordnungen umgesetzt. Diese Bestimmungen decken verschiedene Bereiche des Konsumrechts ab, wie beispielsweise die Sicherheit der Produkte und Dienstleistungen oder die Information der Konsumentinnen und Konsumenten, die in der Regel als schwache Akteure auf dem Markt betrachtet werden, da sie hinsichtlich Organisationsgrad und Information über kürzere Spiesse als die Anbieter verfügen. Die rechtlichen Vorschriften betreffen direkt die Interessen der Konsumentinnen und Konsumenten, wobei in den Bestimmungen über den unlauteren Wettbewerb oder technische Handelshemmnisse auch die Interessen der Fabrikations- und Vertriebsunternehmen berücksichtigt werden. Die Reform der Zivilprozessordnung, die 2011 die 26 kantonalen Verfahren ersetzte, verbesserte auch den Zugang zur Justiz für Konsumentinnen und Konsumenten.

Erstmals wurde der Konsumentinnen- und Konsumentenschutz Anfang der 1930er Jahre in den Vereinigten Staaten zu einem politischen Thema (Kampf gegen die Konzerne). Unter Führung von Ralph Nader entwickelte sich die Bewegung in den Kampagnen gegen die amerikanische Automobilindustrie Ende der 1950er Jahre weiter. Dies führte dazu, dass John F. Kennedy am 15. März 1962 vor dem Kongress vier grundlegende Konsumentinnen- und Konsumentenrechte formulierte: das Recht auf Sicherheit, das Recht auf Information, das Recht auf Auswahl und das Recht auf Anhörung. Gleichzeitig entstanden in Europa die ersten Einkaufsgenossenschaften mit dem Ziel, angesichts der rasanten Ausbreitung der Massenproduktion die Interessen der Arbeiterklasse insbesondere in den Bereichen Preiskontrolle, Qualität und Lebensmittelsicherheit zu verteidigen.

In den 1960er Jahren – noch bevor sie 1971 das Wahlrecht erlangten – mobilisierten sich auch in der Schweiz die Frauen. Sie wandelten die im 19. Jh. entstandenen Konsumgenossenschaften in Konsumentinnen- und Konsumentenverbände um, die 1959 in der Westschweiz, 1961 in der Deutschschweiz und 1974 in der italienischen Schweiz gegründet wurden. Nach der Volksinitiative zur Einführung der Preisüberwachung im Jahr 1978 und der Aufnahme des Konsumentinnen- und Konsumentenschutzes in die Schweizer Verfassung 1981 wurde das Recht auf Information 1986 im Gesetz verankert. Im Jahr 2010 beschlossen die Fédération romande des consommateurs (FRC), die Associazione consumatrici e consumatori della Svizzera italiana (ACSI) und die Stiftung für Konsumentenschutz (SKS), eine gemeinsame Agenda zur Verteidigung der Konsumentinnen- und Konsumenteninteressen auf nationaler Ebene zu entwickeln und mit geeinter Stimme unter dem Namen «Allianz der Konsumentenschutz-Organisationen» aufzutreten. Um den Dialog mit der Politik und der Wirtschaft auch über die Sprach- und Landesgrenzen hinweg zu pflegen, trat die Allianz dem «Europäischen Verbraucherverband» (BEUC, Bureau Européen des Unions de Consommateurs) bei.

Bereits 1975 verabschiedete die Vorgängerin der Europäischen Union, die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, ein Programm für eine Schutz- und Informationspolitik zugunsten der Konsumentinnen und Konsumenten, die laut den Expertinnen Astrid Epiney und Florence Rivière im Wesentlichen auf die Erreichung zweier Ziele ausgerichtet war: Zum einen sollten die Auswirkungen der Liberalisierung des grenzüberschreitenden Waren- und Dienstleistungsverkehrs abgefedert und mittels Schutzmassnahmen sichergestellt werden, dass die Umsetzung der Grundfreiheiten die Interessen von Konsumentinnen und Konsumenten nicht beeinträchtigte. Zum andern ging es darum, zur Beseitigung von Wettbewerbsverzerrungen und Handelshemmnissen beizutragen und damit auch die Umsetzung des Binnenmarkts mittels einer gewissen Harmonisierung voranzutreiben. Die Schweiz passt in diesem Rahmen das nationale Recht regelmässig an die durch Brüssel vorgegebenen Richtlinien an.

Obwohl die Schweiz nicht Mitglied der Europäischen Union ist, entsprechen die meisten schweizerischen Texte zum Konsumentinnen- und Konsumentenschutz oft Wort für Wort den europäischen Richtlinien. So beziehen sich die Bestimmungen des europäischen Rechts auf Ziele, die eins zu eins mit denjenigen in Artikel 97 der Bundesverfassung (Schutz der Gesundheit, der Sicherheit, der wirtschaftlichen und verfahrensrechtlichen Interessen der Konsumentinnen und Konsumenten) übereinstimmen. Wie die Eidgenössische Kommission für Konsumentenfragen (2016) festgehalten hat, ist das Konsumrecht sowohl in der Schweiz als auch in der EU nicht im Bereich des Sozialrechts (mit den Konsumentinnen und Konsumenten als schwacher und daher schützenswerter Partei) angesiedelt, sondern im Wirtschaftsrecht. In gewissem Sinne ergänzt das Konsumrecht das Wettbewerbsrecht, denn es zielt darauf ab, strukturelle Schwächen zu korrigieren, um es den Konsumentinnen und Konsumenten zu ermöglichen, in die Spielregeln der Wirtschaft einzugreifen und durch ihre Auswahlentscheide Einfluss auf die Anbieter auszuüben.

Die Besonderheiten des schweizerischen Konsumrechts lassen sich auf den autonomen Nachvollzug des Schweizer Rechts ans europäische Recht zurückführen, der im Wesentlichen die Möglichkeiten der Schweizer Unternehmen hinsichtlich eines barrierefreien Zugangs zum europäischen Markt erhalten und erweitern soll. Das Ergebnis ist eine im Vergleich zu den Lobbys der Privatwirtschaft schwächere Position der Konsumentinnen und Konsumenten bzw. ihrer Organisationen, die durch die beschränkte finanzielle Unterstützung des Eidgenössischen Büros für Konsumentenfragen oder zurückhaltende Eingriffe des Preisüberwachers nicht ausgeglichen wird.

Die Märkte haben sich in den letzten 20 Jahren dramatisch verändert. Vermehrte Regulierung, die Öffnung der Weltmärkte, neue Technologien und eine starke Vermehrung der an Konsumentinnen und Konsumenten gerichteten Dienstleistungsangebote waren die wichtigsten Faktoren, die diesen Wandel angetrieben haben. Diese Entwicklungen bringen den Konsumentinnen und Konsumenten nicht nur Vorteile. Auf den Märkten wächst das Angebot an immer komplexeren Produkten, was es den Konsumentinnen und Konsumenten erschwert, den Nutzen der angebotenen Güter und Dienstleistungen zu vergleichen und zu beurteilen. Dies wird verschärft durch die rasante Entwicklung des Online-Handels, die mit dem Verschwinden der Nachbarschaftsläden und dem Vertrieb von Dienstleistungen über Plattformen (sharing economy) einhergeht.

Auch die Konsumentinnen und Konsumenten haben sich verändert. Immer mehr Kinder und Jugendliche haben heute Zugang zu den Märkten, aber auch eine Vielzahl von älteren Menschen, die mit spezifischen Herausforderungen konfrontiert sind. Diese Marktsegmentierung verschärft die Probleme der Information zugunsten der Konsumentinnen und Konsumenten, denn die älteren Menschen sind zwar generell besser informiert, was die Nachhaltigkeit des Konsums betrifft, verfügen aber oft nicht über die in einem komplexen, informationsreichen Markt erforderlichen Fertigkeiten.

Die vorherrschende Wirtschaftstheorie geht davon aus, dass das freie Funktionieren der Märkte den Konsumentinnen und Konsumenten in der Regel am meisten Vorteile bringt. In Wirklichkeit kann der Markt aber nicht optimal funktionieren, wenn kein echter Wettbewerb herrscht, wenn den Konsumentinnen und Konsumenten keine ausreichenden Informationen über die verfügbaren Produkte und Preise zur Verfügung stehen, wenn die Informationen unvollständig, irreführend, übermässig komplex oder zu umfangreich sind oder wenn es keine Möglichkeiten für ein gemeinsames Vorgehen gibt (Sammelklage).

Die Frage ist daher zu stellen, ob die Nachteile, welche die Konsumentinnen und Konsumenten erleiden, staatliche Eingriffe rechtfertigen: Regulierung zum Schutz der Bürgerinnen und Bürger, die gleichzeitig Konsumentinnen und Konsumenten sind, oder Laissez-faire des Marktes, dies ist das ständige Dilemma der nationalen Politik. Dabei üben multinationale Unternehmen und Konzerne starken Druck zugunsten von Laissez-faire und einer Aufhebung von Schutzmassnahmen – mit Ausnahme des Schutzes ihrer eigenen Interessen – aus. Ein Beispiel hierfür sind die Diskussionen über TTIP/TiSA, die die Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen und die systematische Beseitigung von Qualitäts-, Sicherheits- und Gesundheitsstandards anstreben, weil diese den Handel behindern.