Soziale Risiken

Unter dem Begriff «soziale Risiken» versteht man die Unwägbarkeiten des Lebens, die Menschen «vulnerabel», also verletzlich machen – etwa durch die Verminderung ihrer Arbeitsfähigkeit – und die damit verbundenen Barrieren für ihre gesellschaftliche Integration. Traditionell zählt man Arbeitsunfälle, Krankheit, Arbeitslosigkeit, Behinderung und Alter zu den sozialen Risiken. Die Einführung der Sozialversicherungen ab dem Ende des 19. Jh. zielte darauf ab, Individuen vor den gravierenden Auswirkungen dieser Risiken zu schützen. Der Begriff «neue soziale Risiken» bezieht sich hingegen auf die sozioökonomischen und demografischen Veränderungen der letzten Jahrzehnte – wie etwa die Instabilität des Arbeitsmarkts und der Familien -, die neue Formen von Vulnerabilität mit sich gebracht haben. Er umfasst des Weiteren die Schwierigkeiten bei der Vereinbarkeit von Arbeit und Familie, die in Einelternfamilien besonders ausgeprägt sind, und ausserdem die Arbeitsplatzunsicherheit, die Gefahr eines sozialen Abstiegs, Wohnungsprobleme sowie die gesellschaftliche Exklusion. Diese neuen sozialen Risiken, die während des gesamten Lebensverlaufs eintreten können, prägen in der Schweiz und in Europa die Debatten über die Reformen der Sozialversicherungen.

Die Entstehung des Sozialstaats, die François Ewald in seiner inzwischen klassischen Publikation «Der Vorsorgestaat» analysiert hat, beruhte massgeblich auf einem rationalen Ansatz zur Beurteilung des Risikos. Die Erhebung relevanter gesellschaftlicher Daten machte diesen Ansatz erst möglich. Als durch die Herausbildung der Industriegesellschaft die Berufsrisiken stiegen, war es mithilfe von Wahrscheinlichkeitsrechnungen möglich, die Häufigkeit und die Folgen der Schadenfälle in der Gesamtbevölkerung zu kalkulieren. Auf Grundlage dieses Ansatzes wurden in der Schweiz und in anderen Staaten Sozialversicherungen eingerichtet, die auf dem Risikoausgleich zwischen verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen und auf der Einrichtung eines gemeinschaftlichen Fonds zur Entschädigung von Opfern beruhten. Durch die systematische Analyse der Beobachtungen gelang es, verschiedene Unwägbarkeiten des Lebens als objektivierte Befunde zu fassen. Diese liessen sich dann anhand bestimmter Regeln zur Lasten- und Schadensverteilung steuern. Solche Versicherungsmechanismen spiegeln eine Form der gesellschaftlichen Übernahme von Verantwortung für soziale Probleme wider. Sie haben zur Anerkennung der sozialen Rechte verschiedener Bevölkerungsgruppen (Arbeitnehmende, ältere Menschen, Personen mit Behinderung, Arbeitslose usw.) geführt.

Seit den 1970er Jahren ist dieser rationale Risikoansatz jedoch ins Wanken geraten. Damals wurde erklärt, dass sich manche negativen Folgen der technologischen und sozioökonomischen Veränderungen innerhalb der Industriegesellschaft nicht absichern liessen. Die von Ulrich Beck 1986 beschriebene «Risikogesellschaft» produziert Risiken (wie zum Beispiel den Klimawandel oder die Gefahr einer Atomkatastrophe), deren Auswirkungen so weitreichend und unvorhersehbar sind, dass die Versicherungssysteme mit der Entschädigung allfälliger Opfer heillos überfordert wären.

Weitere Veränderungen, die die westlichen Gesellschaften seit dem Ende der Wirtschaftswunderjahre prägen, stellen den Vorsorgegedanken des Sozialversicherungssystems direkt infrage. Auf einige dieser Veränderungen soll hier eingegangen werden. Im Zuge der Alterung der Gesellschaft sehen sich die Rentensysteme mit einem stark steigenden Bedarf konfrontiert. Der Wunsch vieler älterer Menschen, zu Hause betreut und gepflegt zu werden, stellt hohe Anforderungen an den Pflegebereich. Des Weiteren hat der wirtschaftliche Wandel zu einer stärkeren Einbindung von Frauen in den Arbeitsmarkt, einer gewissen Destabilisierung der Berufslaufbahnen und einer Flexibilisierung der Arbeitsbedingungen geführt. Das Modell der Kernfamilie mit ihrer geschlechtsspezifischen Aufteilung der beruflichen und häuslichen Aufgaben hat sich ebenfalls verändert, was insbesondere auf die Zunahme der Scheidungen zurückzuführen ist. In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass alleinerziehende Mütter besonders armutsgefährdet sind, da für sie die Vereinbarung von Beruf und Familie schwierig ist. Nicht zuletzt hat die Verlängerung der Jugendphase dazu geführt, dass junge Menschen länger von ihren Eltern abhängig sind. Die Gründe hierfür liegen in der allgemeinen längeren Ausbildungsdauer, höheren Zutrittsschwellen zum Arbeitsmarkt und in der Tatsache, dass manche Jugendliche ohne Schulabschluss bleiben und so auf Dauer schlechtere Berufschancen haben.

Diese Veränderungen führen dazu, dass Menschen im Verlauf ihres Lebens mit verschiedenen Formen von Vulnerabilität konfrontiert sind, die unter dem Stichwort «neue soziale Risiken» subsumiert werden. Diese Risiken beeinträchtigen die Vorsorgefähigkeit der schwächsten Mitglieder der Gesellschaft (ausgesteuerte Arbeitslose, Alleinerziehende, Working Poor usw.) und stellen den traditionellen Mechanismus der auf Beschäftigung beruhenden gesellschaftlichen Integration vor neue Herausforderungen. Parallel dazu findet eine Verlagerung von einer die Versicherungssysteme prägenden gemeinschaftlichen Übernahme von Verantwortung hin zu einer Individualisierung des Risikos und der sozialen Unterstützung statt. Diese Individualisierung basiert auf wirtschaftlichen Grundsätzen und kommt in den ständig wiederholten Appellen zur persönlichen Verantwortung zum Ausdruck.

Seit 1970 haben sich die Sozialausgaben in der Schweiz verfünffacht, womit sie in diesem Zeitraum stärker gewachsen sind als die Wirtschaft. 2012 überstiegen die Einnahmen die Ausgaben. Das Sozialversicherungssystem in der Schweiz konzentriert sich jedoch nach wie vor auf die traditionellen sozialen Risiken. Ein Blick auf die Gesamtrechnung der Sozialversicherungen veranschaulicht den hohen Anteil der Ausgaben für alters-, krankheits- und invaliditätsbedingte Leistungen. Für Familien wird hingegen nur ein geringer Teil des Budgets (weniger als 10 % der Ausgaben) verwendet. Das zeigt exemplarisch, wie wenig die Eidgenossenschaft tut, um die Herausforderungen im Zusammenhang mit den gesellschaftlichen Veränderungen der letzten Jahrzehnte anzugehen. Die Bundesbehörden schwanken zwischen einem neoliberalen Ansatz, der die Begrenzung staatlicher Verantwortung betont, und der Erhaltung des Bestehenden. Diese schwankende Haltung geht auf Kosten einer gerechteren Sozialpolitik.

Die Debatten rund um die neuen sozialen Risiken müssen im Kontext der im 20. Jh. erfolgten inflationären Hinwendung zu risikobasierten Konzepten betrachtet werden. Hintergrund dieser inflationären Entwicklung war der Wille, künftige Gefahren mittels systematischer Analyse von vergangenheitsbezogenen Daten zu beherrschen. Dieser Ansatz, der als erstes in die Mechanismen der Sozialversicherungen einfloss, führte später in vielen Bereichen (Industrie, Naturkatastrophen, Verkehr, Medizin usw.) zur Entwicklung von Instrumenten zur Risikosteuerung. Im Zuge der stetigen Verbesserung der Lebensbedingungen und des Wohlbefindens haben diese Instrumente die Erwartungen der Öffentlichkeit an die Institutionen sowie Expertinnen und Experten beeinflusst. Dies erklärt auch, weshalb das Sicherheitsbedürfnis in der Bevölkerung exponentiell ansteigt, obwohl parallel dazu die Gefahren effektiv eingedämmt worden sind – eine Diskrepanz, die konstant zu beobachten ist.

Von Seiten der Sozialwissenschaften ist aus­serdem darauf hingewiesen worden, dass die Risikosteuerung in hohem Mass von der gesellschaftlichen Akzeptanz der jeweiligen Risiken abhängt. Was akzeptabel ist, wird von den gesellschaftlichen Akteuren im jeweiligen spezifischen Kontext definiert. Mit anderen Worten: Die Definition der Risiken, die abgesichert und ausgeglichen werden müssen, ist von den jeweiligen Rahmenbedingungen abhängig und wird gesellschaftlich ausgehandelt. Die «neuen sozialen Risiken» und das, was der Staat zur Absicherung der Bürgerinnen und Bürger unternehmen oder unterlassen sollte, rücken normative Ansätze in den Vordergrund, wie sie etwa in der Missbrauchsdebatte um Leistungen bestimmter Sozialversicherungen (Arbeitslosigkeit, Invalidität und Sozialhilfe) ersichtlich werden. Damit verbunden sind unterschiedliche Vorstellungen davon, welche Verantwortung durch das Individuum bzw. durch die Gemeinschaft zu tragen ist. Der Gesellschaftsvertrag rund um die Steuerung der sozialen Risiken ergibt sich somit nicht einfach aus der Möglichkeit, Unwägbarkeiten der Zukunft vorherzusagen. Er gründet vielmehr auf gesellschaftspolitischen Entscheidungen, die sich zu einem bestimmten Zeitpunkt durchsetzen.