Sozialpolitik

Die Sozialpolitik lässt sich in drei Kreise gliedern: ein erster Kreis, der sämtliche sozialpolitisch verhandelten Transferleistungen an Personen umfasst, die von einem sozialen Risiko betroffen sind und Leistungen der Sozialversicherungen beziehen oder in Armut leben und auf Leistungen der Sozialhilfe angewiesen sind; ein zweiter Kreis, der alle jene Massnahmen vereint, die sich aus dem Bedarf an Unterstützung in spezifischen Lebenssituationen ergeben, dazu gehören etwa die Bildungs-, Gesundheits- und Wohnungspolitik, die Arbeitsmarkt- und Familienpolitik oder auch die Steuerpolitik. Schliesslich ein dritter Kreis, mit dem die Sozialpolitik als eine Querschnittsaufgabe aller Aktionsfelder des öffentlichen Handelns verstanden wird, in dem Masse wie Fragen der sozialen Gerechtigkeit allgegenwärtig sind (so auch in der Umwelt-, Verkehrs-, Geld- oder Forschungspolitik).

Dementsprechend verfolgt die Sozialpolitik ein sehr breites Spektrum von Zielen von der Unterstützung armer Menschen – mit dem doppelten Anliegen der Unterstützung und der Kontrolle – bis hin zur Förderung ihrer sozialen und beruflichen Integration unter bestmöglichen Bedingungen. Und all dies in einem Kontext, in dem ein ausgeglichener Staatshaushalt und die soziale Kohäsion vielmals eine wichtige Rolle spielen. Zahlreiche öffentliche und private Akteure – ob auf nationaler, kantonaler oder lokaler Ebene – beteiligen sich an ihrer Entwicklung und Umsetzung (Staat, Unternehmen, Sozialpartner, NGO die einer sozialen oder ökologischen Sache dienen usw.). Sozialpolitik lässt sich deshalb als ein Vorrecht des Staats oder als Gegenstand von Diskussionen und Kompromissen zwischen den Behörden, den Sozialpartnern und weiteren Akteuren verstehen. Sie kann lokalen Akteuren einen mehr oder weniger wichtigen Platz einräumen oder aber auch auf eine Zentralisierung hinsteuern, um eine einheitliche Behandlung auf nationaler Ebene zu gewährleisten. Diese Pluralität der Akteure führt zu äusserst vielförmigen Handlungsformen, bei denen der Staat neben dem Markt, der Familie und den Verbänden eine mehr oder weniger wichtige Rolle spielt. Die Sozialpolitik zeichnet sich somit durch eine sehr grosse Vielfalt an sozialstaatlichen Regimen oder Konfigurationen aus, die zu einer Fülle von Forschungsarbeiten und Typologien geführt haben. Die bekannteste davon ist ohne Zweifel jene von Esping-Andersen (s. Beitrag «Wohlfahrtsregime»).

In der Schweiz war für die Entwicklung der Sozialpolitik die Unterstützung der Sozialpartner unerlässlich und konkretisierte sich insbesondere nach dem folgenreichen Generalstreik von 1918. Diese breite soziale Bewegung, deren Ursprung auf die soziale Frage und Arbeitskämpfe der vergangenen Jahrzehnte zurückging, ermöglichte es, der Entwicklung der Sozialpolitik Priorität einzuräumen. Allerdings verzögerten das institutionelle System der Schweiz und die Notwendigkeit, das Prinzip der Bundesintervention in der Verfassung zu verankern, bevor sie durch ein entsprechendes Gesetz umgesetzt werden kann, diesen Entwicklungsprozess erheblich. Die Rolle der Sozialpartner beim Aufbau des schweizerischen Sozialstaats war in allen Phasen von entscheidender Bedeutung, wie ihre enge Einbindung in die Gestaltung der staatlichen Sozialpolitik verdeutlicht. Dabei erwies sich die Androhung eines Referendums immer wieder als ein kraftvolles Mittel zur Kompromissfindung. Dieser Druck zu Kompromissfindung bestimmte denn auch das vielfach schleppende Tempo der Sozialpolitik, wie die vergleichsweise späte Einführung der Arbeitslosenversicherung (erst 1984) oder der Mutterschaftsversicherung (2005) exemplarisch an den Tag legen. Des Weiteren verdeutlicht die aktive Beteiligung an der Verwaltung der Sozialversicherungen die Bedeutung der Gewerkschafts-, Arbeitgeber- und privatwirtschaftlichen Akteure, insbesondere im Zusammenhang mit Arbeitslosigkeit, Altersvorsorge und Gesundheit. Daraus ist ein hybrides System aus öffentlichen und privaten Institutionen sowie gemischten Finanzierungsmodalitäten entstanden. Letztlich ist dieser Umstand seiner Gesamtkohärenz nicht förderlich.

Die heutige Schweizer Sozialpolitik ist durch eine Reihe von Spezifika gekennzeichnet. Erstens ist das Bestreben, die Menschen wieder in den Arbeitsmarkt zu integrieren, immer schon ein zentrales Ziel gewesen und unterstreicht damit die subsidiäre Rolle der Sozialpolitik als finanzielle Ausgleichsleistung. Der Arbeitsmarkt wird als wichtigster Vektor der Integration vorausgesetzt. Die Sozialpolitik ist dazu bestimmt, die berufliche Integration von Menschen vorzubereiten, die noch nie eine Beschäftigung hatten oder sie muss die Rückkehr ihrer Bezüger und Bezügerinnen in den Arbeitsmarkt erleichtern oder beschleunigen. Nur wenn die Arbeitsfähigkeit fehlt, z. B. aufgrund von Langzeitinvalidität oder zu hohem Alter, kommt eine langfristige finanzielle Unterstützung in Frage. Das Primat der beruflichen Wiedereingliederung über die Einkommensunterstützung ist eine Konstante der Schweizer Sozialpolitik. Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften teilen dieses Ziel weitgehend, indem sie insbesondere die Massnahmen zur Integration und Aktivierung von Leistungsempfänger und -empfängerinnen im Bereich der Arbeitslosenversicherung, der Invalidenversicherung und der Sozialhilfe unterstützen. Insofern wird stets eine angebotsorientierte Politik privilegiert, während Massnahmen zur Unterstützung der Arbeitsnachfrage ausbleiben. Angesichts der vorherrschenden Abneigung in der Schweiz gegenüber den Lehren von Keynes beschränkt sich der Staat auf der Nachfrageseite darauf, die Rahmenbedingungen für die Unternehmen und ihre Wettbewerbsfähigkeit zu fördern und zu gewährleisten, konzipiert dagegen auf der Angebotsseite die Sozialpolitik als Anreizinstrument, das zur Wiederaufnahme der Erwerbstätigkeit anregt oder nötigenfalls dazu zwingt.

Zweitens hebt die Schweizer Sozialpolitik ständig die Sorge um einen ausgeglichenen öffentlichen Haushalt hervor. Die Mehrzahl der jüngsten Reformen der Sozialversicherungen wird durch die Notwendigkeit gerechtfertigt, ihre Konten zu sanieren, um ihre langfristige Tragfähigkeit zu gewährleisten. Diese Spezifität erschwert die Schaffung eines Sozialstaats, der massive Investitionen in den Ausbau von bestimmten Leistungen tätigt. So war die Schweiz beispielsweise lange Zeit von einer rückständigen und unterentwickelten Familienpolitik geprägt, insbesondere im Bereich der Kindertagesstätten und Kindergärten, wo bekanntlich Plätze fehlen. Seit Anfang der 2000er Jahre läuft ein Impulsprogramm, dessen Ausmass jedoch aufgrund dieser finanzpolitischen Vorsicht bescheiden bleibt und den Rückstand nur in Kleinstschritten wettmacht. Ebenso haben die seit den 1990er Jahren eingeführten arbeitsmarktbezogenen Aktivierungspolitiken meist kostengünstige und kurzfristige Massnahmen begünstigt, was sich an dem im Vergleich zu beispielsweise den skandinavischen Ländern niedrigen Prozentsatz des BIP für diese Ausgaben verdeutlicht. Die Unterstützung der beruflichen Integration hängt daher vor allem vom Vertrauen in die Fähigkeit der Wirtschaftsakteure ab, genügend Arbeitsplätze zu schaffen, und nicht von massiven Investitionen in die Entwicklung des Humankapitals.

Drittens neigt die Schweizer Sozialpolitik dazu, lokale Lösungen zu bevorzugen, seien sie privat oder öffentlich. Verstärkt wird diese Tendenz zum einen durch die Bedeutung, die dem Subsidiaritätsprinzip beigemessen wird, wonach eine bürgernähere Intervention wirksamer sein soll, zum anderen wegen der genannten Sorge um den öffentlichen Haushalt, welche Kostentransfers auf die niedrigere Staatsebene zur Folge hat. So haben Sozialversicherungsreformen oft zu Ausgabenverschiebungen auf die kantonale und kommunale Ebene geführt. Diese versuchen wiederum, den Bund stärker einzubeziehen, um die Höhe der eigenen Kosten zu begrenzen. Aktuelle Debatten um die Invalidenversicherung oder die Ergänzungsleistungen veranschaulichen dieses Phänomen. Ebenso implizieren einige der jüngsten Reformen eine Form der Refamilisierung der Sozialpolitik, insofern dass Aufgaben, die der Staat nicht mehr übernimmt, nunmehr in der Verantwortung der Familie oder von Angehörigen liegen. Derartige Entinstitutionalisierungsprozesse lassen sich zum Beispiel im Bereich der Altenbetreuung und -pflege beobachten.

Schliesslich basiert die Schweizer Sozialpolitik auf einer standardisierten Sichtweise des Lebensverlauf: dreigeteilt – Schule (bis 20), Arbeit (20 bis 65), Rente (über 65) – und geschlechtsspezifisch. Letzteres hat bspw. zur Folge, dass der Zugang zu sozialen Rechten von Teilzeitbeschäftigten, meist Frauen, erschwert oder Haushaltsarbeit als Quelle von sozialen Rechten nicht anerkannt ist. Im aktuellen Kontext werden diese beiden strukturierenden Elemente der Sozialpolitik weitgehend in Frage gestellt. Auf der einen Seite nimmt die Studiendauer zu, der Übergang von der Schule in den Beruf wird komplexer, die Linearität der Karrierewege wird in Frage gestellt (was zu immer diskontinuierlicheren Laufbahnen führt) oder der Eintritt in den Ruhestand muss manchmal vorzeitig vollzogen werden. Die Schweizer Sozialpolitik wird deshalb nicht darum herumkommen, der Frage der Übergangsprozesse eine immer grössere Bedeutung beizumessen, wie etwa die aktuelle Zunahme der sogenannten Übergangsmassnahmen I und II für Jugendliche ohne zertifizierte Ausbildung zeigt. Andererseits stellen die Kritik an der herkömmlichen geschlechtsspezifischen Arbeitsteilung (Mann «Ernährer», Frau «Familienverantwortliche»), die dem Aufbau des Sozialstaats zugrunde lag – indem er dem Mann eigenständige, der Frau aber nur abgeleitete Rechte zusprach – und der Pluralisierung der Familienformen die traditionelle geschlechtsspezifische Sicht des Schweizer Sozialstaats in Frage. Die Verabschiedung des Splittings oder der Erziehungsgutschriften in der AHV zeigen, dass diesbezüglich das Bewusstsein vorhanden ist, jedoch Reformen noch sehr begrenzt sind.

Die Schweizer Sozialpolitik befindet sich in Anbetracht der verschiedenen Herausforderungen (Integration in den Arbeitsmarkt, Gleichgewicht der öffentlichen Finanzen, Sorge um Subsidiarität, Berücksichtigung der vielfältigen Lebensverläufe) an einem Wendepunkt zwischen Rückzugslösungen (Leistungskürzungen, ausgeglichene Staatshaushalte) und innovativeren und fortschrittlicheren Visionen. Wie die Vielfalt der Reformen der letzten Jahre in der Schweiz zum Ausdruck bringen, kann die Sozialpolitik zu einem Vektor des Fortschritts werden (bspw. Impulsprogramm). Sie kann aber auch dazu beitragen, durch Leistungskürzungen und Konditionalitäten die Verletzlichkeit der Personen zu verstärken, welche damit die Stigmatisierung und die Scham der Bezügerinnen und Bezüger verschlimmern könnten.