Subsidiarität

Der Begriff Subsidiarität beschreibt ein Strukturprinzip, welches sowohl die Beziehung zwischen dem Staat und dem Individuum als auch die Beziehung zwischen Bund, Kanton und Gemeinde betrifft. Es geht dabei um die Frage, welche Organisationseinheit (Staat oder Individuum, resp. Bund, Kanton oder Gemeinde) eine Aufgabe zu erfüllen hat. Das Subsidiaritätsprinzip besagt, dass die nächst grössere Einheit erst zum Tragen kommen soll, wenn die vorangehende eine Aufgabe nicht (bestmöglich) lösen kann. Somit beinhaltet das Subsidiaritätsprinzip eine föderalistische und eine gesellschaftspolitische Dimension.

Das föderalistische Subsidiaritätsprinzip bedeutet, dass der Bund keine Aufgaben oder Zuständigkeiten an sich ziehen soll, welche die Kantone oder Kantone und Gemeinden zusammen, ebenso gut oder besser erfüllen können. Dieses föderalistische Subsidiaritätsprinzip ist seit 2008 explizit in den Artikeln 5a und Artikel 43a der Bundesverfassung (BV) verankert. Bereits vor dieser Normierung war der Grundsatz unangefochten und kommt auch in der subsidiären Generalkompetenz der Kantone gemäss Artikel 3 der BV zum Ausdruck. Es ist anhand des Subsidiaritätsprinzips also zu entscheiden, welche Regelungsebene sich einer (sozialpolitischen) Problemstellung anzunehmen hat. Die föderalistische Subsidiarität äussert sich im Bereich der Sozialversicherungen u. a. auch durch den kantonalen Vollzug der Bundesgesetze und der Schaffung wichtiger Versicherungsträger auf kantonaler Ebene (z. B. IV-Stellen). Auch ist die Sozialhilfe vornehmlich der kantonalen und teils kommunalen Regelung vorbehalten.

Das gesellschaftspolitische Subsidiaritätsprinzip beschäftigt sich dagegen mit der Frage, ob ein Schaden oder die Folgen eines sozialen Risikos von den Betroffenen in Selbstverantwortung übernommen werden müssen, oder ob eine Solidargemeinschaft (z. B. Familie, Sozialversicherung, Sozialhilfe) dafür einsteht. Die Subsidiarität wird insofern häufig als Gegensatz zur Solidarität begriffen. Dies greift jedoch etwa deshalb zu kurz, weil das Subsidiaritätsprinzip auch zur Verhinderung einer Überbeanspruchung der Solidarität beiträgt. In der Sozialen Sicherheit wird unter dem Subsidiaritätsprinzip verstanden, dass nur Anspruch auf staatliche Unterstützungsleistungen besteht, wenn jemand nicht in der Lage ist, für sich selbst zu sorgen. Das Subsidiaritätsprinzip in diesem Sinne als Frage der Abgrenzung zwischen staatlicher und persönlicher Verantwortung ist in der Verfassung mehrfach verankert und findet in den verschiedenen Zweigen der Sozialen Sicherheit in unterschiedlichem Ausmass Anwendung.

In Artikel 6 der BV (erster Satzteil) wird festgehalten, dass jede Person Verantwortung für sich selber wahrnimmt. Dies ist als Ausdruck des liberalen Postulats zu verstehen, wonach staatliche Leistungen nur subsidiär zur persönlichen Verantwortung zu gewähren sind. Diese Bestimmung erlangt bei der Auslegung und Anwendung anderer Bestimmungen Bedeutung (insbesondere bezüglich der Hilfe in Notlagen). Unmittelbar durchsetzbare Pflichten werden dem Individuum dadurch nicht auferlegt.

Die Sozialziele, die in Artikel 41 der BV festgeschrieben sind, gelten als Teil der juristischen Instrumente, die der Verwirklichung des Sozialstaatsgedankens dienen. Die Subsidiarität staatlichen Handelns gegenüber der persönlichen Verantwortung kommt dabei klar zum Ausdruck. Der Einsatz von Bund und Kantonen für die Erreichung der Sozialziele wird lediglich als Ergänzung der persönlichen Verantwortung und privater Initiative gesehen.

Von der Subsidiarität der Sozialziele sind die Sozialversicherungen nicht erfasst. Auf die Leistungen der Sozialversicherungen besteht Anspruch, wenn eine versicherte Person auch ohne diese Leistungen in der Lage wäre, für sich zu sorgen. Dennoch geht die Selbstverantwortung den Sozialversicherungsleistungen teilweise vor. Sowohl die 1. Säule als auch die Arbeitslosenversicherung gewähren nur «angemessene» Existenzsicherung resp. Erwerbsersatz. Die Differenz zum vorherigen Lebensstandard haben die Individuen in Selbstverantwortung (z. B. durch Privatversicherungen) zu tragen. Zudem ist in den Sozialversicherungen eine Entwicklung dahingehend zu beobachten, dass die Anforderungen an die Schadenminderungspflichten erhöht werden und von den versicherten Personen in diesem Rahmen vermehrt Eigenleistungen erwartet werden. So steht z. B. der Anspruch auf Leistungen der IV unter dem Vorbehalt der aktiven Teilnahme an zumutbaren Eingliederungsmassnahmen (Grundsatz: Eingliederung vor Rente).

Subsidiären Charakter haben indes die durch die BV garantierte Hilfe in Notlagen, welche insbesondere von der kantonalen Sozialhilfe erbracht wird. Die subsidiäre Ausgestaltung ergibt sich direkt aus Artikel 12 der BV: Nur «wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen», hat Anspruch auf Hilfe, Betreuung und die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlichen Mittel. Der Anspruch auf Hilfe in Notlagen besteht somit nicht bedingungslos, sondern unter dem Vorbehalt der Subsidiarität, die als (negative) Anspruchsvoraussetzung gilt. Die präzisierende Phrase «nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen» wurde erst in den parlamentarischen Beratungen zur neuen BV in den Text aufgenommen. Es ist daher von besonderer Bedeutung zu wissen, welche Leistungen der Hilfe in Notlagen vorgehen. Dazu gehören einerseits Drittleistungen, also z. B. die Leistungen von Sozialversicherungen, Verwandten oder auch freiwillige Leistungen Dritter. Andererseits sind dazu aber auch dem Individuum jeweils zumutbare Eigenleistungen zu zählen. Zu den vom Subsidiaritätsprinzip erfassten Eigenleistungen gehört insbesondere die Annahme einer zumutbaren Arbeit. So geht das Bundesgericht davon aus, dass eine Notlage nicht gegeben sei, so lange die betroffene Person eine Arbeit antreten und damit ein Erwerbseinkommen erzielen kann (BGE 139 I 218).

In der im Wesentlichen durch das kantonale Recht normierten Sozialhilfe ist das Subsidiaritätsprinzip nicht nur als Anspruchsvoraussetzung sondern auch als Verhaltenspflicht relevant und in sämtlichen kantonalen Sozialhilfegesetzen verankert. So gehen Leistungen Dritter – auch die Leistungen der Sozialversicherungen – und (zumutbare) Eigenleistungen der Sozialhilfe vor. Als Verhaltenspflicht ist das Subsidiaritätsprinzip für Sozialhilfeempfängerinnen und -empfänger im Rahmen der Schadenminderungspflicht relevant. Teil dieser Pflicht ist es beispielsweise, sich um zumutbare Arbeit zu bemühen und eine solche anzunehmen. Werden diese Pflichten verletzt, so können die Unterstützungsleistungen gekürzt oder eingestellt werden.

Diese beschriebene starke Gewichtung der gesellschaftspolitischen Subsidiarität staatlicher Hilfeleistungen (auch) auf Stufe der Verfassung ist eine Eigenart der schweizerischen Sozialpolitik und in ähnlicher Ausprägung kaum in ausländischen Verfassungstexten zu finden.

Die Frage der gesellschaftspolitischen Subsidiarität kann als eine entscheidende sozialpolitische Grundsatzfrage bezeichnet werden. Auseinandersetzungen über das Mass der zu fordernden individuellen Selbstverantwortung in Abgrenzung zur staatlichen Verantwortung sind daher auch für die Zukunft im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren, aber auch in der Rechtsprechung, zu erwarten. Besonderer Aufmerksamkeit und kritischer Würdigung bedarf dabei insbesondere die Frage der Subsidiarität in der Sozialhilfe, wo durch neue Unterstützungsmodelle (Leistung und Gegenleistung) das Subsidiaritätsprinzip betont wird, was zu beachtenswerten Auswirkungen auf die Existenzsicherung der Einzelnen führen kann.