Anreize

Unter dem Begriff «Anreize» werden alle Massnahmen verstanden, die vorwiegend mittels finanzieller Vorteile darauf abzielen, die Erwerbstätigkeit von Menschen anzuregen, die bestimmte Sozialversicherungsleistungen oder bedarfsabhängige Sozialleistungen beziehen. Das Ziel besteht einerseits darin, das Verhalten dieser Menschen zu beeinflussen, indem sie angehalten werden, eine Stelle zu suchen, zu finden und zu behalten, um sich von der staatlichen Hilfe zu lösen und finanziell unabhängig zu werden. Andererseits sollen durch Anreize die Abhängigkeit von Sozialleistungen sowie «Armutsfallen», das heisst Effekte, welche die Rückkehr in den Arbeitsmarkt behindern, bekämpft werden.

Die Anreizmassnahmen sind in erster Linie finanzieller Natur und richten sich meistens direkt an die Begünstigten. So ermutigt beispielsweise die Integrationszulage die Bezügerinnen und Bezüger von Sozialhilfe dazu, besondere Anstrengungen zur Eingliederung zu unternehmen (Ausbildung, Teilnahme an Programmen zur sozialen und beruflichen Eingliederung usw.). Gewisse Massnahmen richten sich an die Arbeitgebenden (der Einarbeitungszuschuss, den die Arbeitslosenversicherung oder die Invalidenversicherung während der Einarbeitungs- oder Probezeit ausrichtet).

Die in den 1990er Jahren schrittweise eingerichteten Anreize wurden im folgenden Jahrzehnt weiter ausgebaut – eine Entwicklung, die im Zusammenhang mit dem Übergreifen der neoklassischen Wirtschaftstheorie in den sozialen Bereich stand. Gemäss dieser Theorie ist die Sozialpolitik nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten und marktorientierten Zielen zu gestalten und auszurichten. Das Konzept des solidarischen Sozialstaats, der seine Mitglieder basierend auf dem Gedanken der sozialen Verpflichtung und der kollektiven Verantwortung sichert und schützt, ist zwar weiterhin aktuell, doch hat sich parallel dazu ein neues Modell des aktivierenden Sozialstaates herausgebildet, das Wechselseitigkeit, Gegenleistung und Eigenverantwortung ins Zentrum stellt. In dieser Mechanik der Anreize spielt der Staat die Rolle eines Begleiters, der die Individuen dazu bewegen will, ihren Platz in der Gesellschaft einzunehmen. Die Individuen sollen ihren Beitrag leisten und dürfen nicht länger als Unangepasste oder Behinderte am Rande der Gesellschaft verweilen. Im Rahmen dieser Logik gelten Schutz und Abgeltung als «passive» Massnahmen, die den Menschen die Selbstverantwortung entziehen, anstatt sie zu ermutigen, Alternativen zu den Sozialleistungen zu suchen.

Das Anreizprinzip hat zwar das Schutzprinzip nicht ganz abgelöst, sich aber in einigen Bereichen der Sozialpolitik Schritt um Schritt durchgesetzt. Ein gutes Beispiel dafür ist die Entwicklung der Rehabilitation in der Invaliditätsversicherung. An die Stelle der Rehabilitation mit dem Ziel der Wiederherstellung, die schon immer zur IV gehörte, ist allmählich eine neue Form getreten, die sich vermehrt darauf konzentriert, Anreize zu bieten und die Eigenverantwortung zu wecken, während die Versicherten ihre Fähigkeiten mobilisieren und ihre Bemühungen nachweisen müssen. In der Arbeitslosenversicherung zeigt sich in der Einführung der arbeitsmarktlichen Massnahmen und der Verkürzung der Bezugsdauer von Entschädigungen für bestimmte Gruppen, insbesondere für junge Arbeitslose, dieselbe Tendenz, mit allen Mitteln dafür zu sorgen, dass Begünstigte so kurz wie möglich Leistungen beziehen und stattdessen ermutigt werden, alles in ihrer Macht Stehende für die Wiedereingliederung zu unternehmen. Auch die Sozial­hilfe hat diverse Massnahmen eingeführt, um die Begünstigten dazu anzuhalten, sich aktiv an sozialen und beruflichen Integrationsprogrammen zu beteiligen und beispielsweise die erwähnte Integrationszulage zu beziehen oder den Einkommensfreibetrag für Erwerbstätigkeit auf dem ersten Arbeitsmarkt auszuschöpfen.

Die Anreizmassnahmen sind sowohl in der sozialen Praxis als auch in der Politik ein viel diskutiertes Thema. Zunächst einmal wirft das Anreizprinzip Fragen nach dem Verdienst auf. Die wachsende Bedeutung der Eigenverantwortung in den sozialen Programmen stellt die Solidarität und ihre Grundlagen infrage. Von den Begünstigten werden immer mehr Gegenleistungen erwartet, indem die Gewährung von Sozialleistungen von der Arbeitssuche oder der Verbesserung der Arbeitsmarktfähigkeit abhängig gemacht wird. Eingliederungsverträge dienen dazu, Entwicklungsziele festzulegen, um die persönliche Situation der Begünstigten im Hinblick auf ihre Wiedereingliederung zu verbessern und zu stützen. Auch negative Massnahmen unter Einsatz von Sanktionen sind möglich (Leistungskürzungen, um den obligatorischen Charakter der Gegenleistung zu unterstreichen). Dies wirft Fragen nach der Auflagengebundenheit der Leistungen, der Strafbarkeit und dem Zwang zur Arbeit auf. Es stellt sich auch die Frage nach dem Ermessensspielraum der Behörden, die diese Art von Massnahmen gewähren oder verweigern.

Ausserdem hinterfragt das Anreizprinzip den guten Willen der unterstützten Personen und bringt den Verschuldensbegriff ein. Die Bedeutung der Verantwortung und der privaten Initiative bei der Suche nach Lösungen für die Eingliederung wird in den Vordergrund gestellt. Begünstigte können in Verdacht geraten, von Leistungen zu profitieren. Missbrauch betreiben alle diejenigen, die passiv bleiben und sich nicht oder nur ungenügend anstrengen, um selbstständig für sich sorgen zu können. Der Anreiz gerät dadurch in eine Grauzone zwischen Kontrolle und Hilfe, und die Massnahmen üben eine steuernde – in einem weiteren Sinn normative – Wirkung auf das individuelle Verhalten aus, indem sie definieren, was wünschenswert und akzeptabel ist.

Schliesslich wird auch die Wirksamkeit von Anreizen infrage gestellt, wobei in erster Linie ihre Kosten mit der Ersparnis durch das Wegfallen von Leistungsbezügen verglichen werden. Die Auswirkungen sind jedoch schwer zu messen, zu quantifizieren und von anderen Eingliederungsfaktoren zu trennen. Häufig werden bei der Konzentration auf das Anreizprinzip andere Elemente übersehen, die entscheidende Hindernisse für die Rückkehr in die Arbeitswelt darstellen, wie die steigenden Anforderungen oder die Diskrepanz zwischen Angebot und Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt. Das Scheitern der Eingliederung wird den persönlichen Eigenschaften der Begünstigten zugeschrieben. Dass der Kontext und die Lebensbedingungen bei der Erfassung der Arbeitssituation nur selten in Betracht gezogen werden, verleiht dem Individuum zusätzliches Gewicht als ursächlicher Faktor. Wie das Büro für arbeits- und sozialpolitische Studien (BASS) hervorhebt, berücksichtigen Analysen der Anreizeffekte in der Sozialhilfe nur selten die Tatsache, dass finanzielle Anreize mit nicht-finanziellen Motivationen interagieren und dass die Auswirkungen stark abhängen von den Wahrnehmungsmodellen der Begünstigten, die bei Weitem nicht so rational handeln, wie vom orthodoxen Liberalismus behauptet.

Heute nimmt der Einsatz von Anreizen weiter zu, während sich Fachleute und die Politik mit der Herausforderung konfrontiert sehen, dass manche Individuen trotz aller Anreize keine Lösung finden. Die Prämisse «jede Person ist integrierbar» wird zunehmend in Zweifel gezogen, da Integration mittlerweile eher ein Zustand als ein Prozess geworden ist (Castel). Dass gewisse Begünstigte dauerhaft in der Eingliederungsphase verharren, liegt nicht daran, dass sie über keine Ressourcen verfügen und nichts unternehmen, sondern dass ihr Handeln in einem Kontext, der ausschliesslich auf die berufliche Eingliederung ausgerichtet ist, keine Wirkung zeitigt. Nötig sind daher nicht nur Überlegungen zur Integration der Individuen in die Gesellschaft durch Beschäftigung, sondern auch zur Integrationsfähigkeit der Gesellschaft, zur Definition der Solidarität mit Menschen in Schwierigkeiten und zum Stellenwert der Beschäftigung. Für die Sozialpolitik bedeutet dies, die Anreize und die Motivierung der Begünstigten weiterzuentwickeln, damit diese rasch eine Stelle finden. Doch, wie die OECD hervorhebt, müssen auch die Aussichten und die Unterstützung verstärkt werden. Selbst motivierte Begünstigte haben oft Schwierigkeiten, eine Stelle zu finden, wenn sie bei der Suche nicht begleitet werden. Auch die Arbeitsmöglichkeiten müssen verbessert werden, insbesondere durch eine breitere Vielfalt des Stellenangebots. Weil diese Aspekte gegenseitig voneinander abhängen, ist eine stärkere Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen sozial- und wirtschaftspolitischen Akteuren unerlässlich.