Bilaterale Verträge

Die bilateralen Verträge zwischen der Schweiz und der Europäischen Union (EU) sind eine Reihe von Abkommen, die die Beziehungen zwischen der Schweiz und den EU-Ländern in diversen Bereichen, etwa hinsichtlich der Personenfreizügigkeit, des Strassenverkehrs, der Besteuerung der Ersparnisse oder des Luftverkehrs, regeln. Die wichtigsten Bereiche für die Sozialpolitik sind die Personenfreizügigkeit, da diese zu einer stärkeren Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit geführt hat, und die Entwicklung von Schutzmassnahmen vor Lohndumping.

Die Aushandlung der bilateralen Verträge begann unmittelbar, nachdem das Volk 1992 den Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum abgelehnt hatte. Die ersten Abkommen (Landwirtschaft, freier Personenverkehr, öffentliches Beschaffungswesen, technische Handelshemmnisse, Forschung, Luftverkehr, Landverkehr) wurden am 21. Mai 2000 von 67,2 % der Stimmenden angenommen. Das zweite Paket (unter anderem Schengen-Dublin, Umwelt, Besteuerung der Ersparnisse) wurde 2004 vereinbart und der Bundesbeschluss über die Abkommen von Schengen und Dublin im Juni 2005 mit 54,8 % angenommen. Nach der Erweiterung der EU um zehn neue Mitgliedstaaten im Jahr 2004 sowie nach den Beitritten von Rumänien und Bulgarien im Jahr 2007 und Kroatien 2013 wurde das Freizügigkeitsabkommen unter Einhaltung von Übergangsfristen auf diese Länder ausgedehnt.

Das umstrittenste unter diesen Abkommen ist zweifellos das Freizügigkeitsabkommen, das das seit den 1960er Jahren geltende System der Einwanderungskontingente beendete und den schweizerischen Arbeitsmarkt schrittweise für Arbeitskräfte aus der EU öffnete. Da die EU-Bürgerinnen und -Bürger nun uneingeschränkt in der Schweiz arbeiten können, müssen die Schweiz und die EU über Systeme der sozialen Sicherheit verfügen, die aufeinander abgestimmt sind. Diese Koordination basiert auf fünf Grundregeln.

Erstens werden die Sozialbeiträge in dem Land gezahlt, in dem die Arbeit geleistet wird. Grundsätzlich unterliegt jede Person den sozialrechtlichen Vorschriften eines einzigen Landes. Dieses Prinzip ist bei ausländischen Arbeitnehmenden mit Wohnsitz in der Schweiz einfach nachvollziehbar, erweist sich jedoch als relativ kompliziert in Bezug auf Grenzgängerinnen und Grenzgänger sowie vorübergehend in die Schweiz entsandte Arbeitnehmende. Im letztgenannten Fall können die Beiträge im Wohnsitzland entrichtet werden.

Die zweite Grundregel ist das Gleichbehandlungsgebot: Jede Person hat grundsätzlich die gleichen Rechte und Pflichten wie die Staatsangehörigen des Landes, in dem sie versichert ist. Das scheint eine Selbstverständlichkeit, war aber nicht immer der Fall, zum Beispiel bei den Saisonniers, die sich nicht das ganze Jahr über in der Schweiz aufhalten durften und nur eingeschränkt Zugang zu sozialen Leistungen erhielten.

Drittens besteht die Möglichkeit des Leistungsexports: Sozialleistungen können im Ausland bezogen werden. So können beispielsweise Renten der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) ins Ausland überwiesen werden, wenn die begünstigte Person mindestens ein Jahr lang in der Schweiz Beiträge in diese Versicherung eingezahlt hat. Für bestimmte Leistungen bestehen allerdings Ausnahmen, beispielsweise für die Arbeitslosenversicherung, deren Leistungen nur während maximal dreier Monate für die Arbeitssuche im Ausland ausgezahlt werden. Die Leistungen der zweiten Säule lassen sich ebenfalls im Ausland beziehen. In der Vergangenheit konnten sich Personen, die aus der Schweiz ins Ausland auswanderten, das Kapital der zweiten Säule auszahlen lassen.

Die vierte Regel besteht in der Anrechnung, das heisst, die im Ausland geleistete Beitragsdauer wird bei der Berechnung der Sozialleistungen berücksichtigt. Im Hinblick auf einen europäischen Arbeitsmarkts verhindert dies, dass Menschen, die von einem Land in ein anderes ziehen, bei Sozialversicherungen benachteiligt werden, die eine Mindestbeitragszeit erfordern (wie etwa der Arbeitslosenversicherung).

Schliesslich verpflichtet der fünfte Grundsatz die Staaten zur Kooperation, wobei der Informationsaustausch und die Zahlung von Leistungen im Vordergrund stehen. Zu beachten ist dabei, dass die jüngsten Revisionen des Arbeitslosenversicherungsgesetzes und des Ausländergesetzes den Zugang von Ausländerinnen und Ausländern zu Sozialleistungen in der Schweiz erschwert haben. In der Absicht den «Sozialtourismus» zu verhindern, wurden die erforderlichen Beitragszeiten verlängert und zudem die Möglichkeit geschaffen, Sozialhilfe beziehenden Personen die Aufenthaltsbewilligung zu entziehen.

Eine weitere wichtige Auswirkung der bilateralen Abkommen auf die Sozialpolitik ist die Regelung der Arbeitsverhältnisse und der Schutz vor Lohndumping. Früher wurden die Arbeitsbedingungen im Rahmen der Erteilung von Arbeitsbewilligungen kontrolliert. Doch da diese Kontrollen weggefallen sind und die Schweiz keinen gesetzlichen Mindestlohn kennt, forderten die Gewerkschaften flankierende Massnahmen zum Schutz des Arbeitsmarkts vor Lohndumping. Nur widerwillig akzeptierten die Arbeitgeberverbände und die rechten Parteien diese Massnahmen, die von der Linken als Bedingung für ihre Unterstützung der bilateralen Verträge gefordert wurden. Diese Massnahmen umfassen die Verabschiedung des Entsendegesetzes, die erleichterte Ausweitung von Gesamtarbeitsverträgen (GAV), die mögliche Einführung von Normal­arbeitsverträgen mit Mindestlöhnen und die verstärkte Kontrolle der Arbeitsbedingungen durch Inspektorinnen und Inspektoren.

Das Entsendegesetz verpflichtet einerseits ausländische Unternehmen dazu, die in der Schweiz geltenden Arbeits- und Lohnbedingungen einzuhalten, wenn sie Arbeitskräfte in die Schweiz entsenden. Es gelten die Standards des Landes, in dem die Arbeit geleistet wird. Andererseits können bei «wiederholtem, missbräuchlichem» Lohndumping (ein in der Gesetzgebung bewusst vage formulierter Begriff, der den Kontrollbehörden Handlungsspielraum lässt) die Bestimmungen von Gesamtarbeitsverträgen auf einfachere Weise in einer Branche oder einer Region für allgemeinverbindlich erklärt werden. In Sektoren ohne Gesamtarbeitsverträge haben die Behörden die Möglichkeit, Normalarbeitsverträge mit verbindlichen Mindeststandards festzulegen. Anlässlich der Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens auf die neuen Mitgliedstaaten haben die Sozialpartner ein verbessertes Ausführungssystem ausgehandelt, das sowohl kantonale Tripartite Kommissionen (TPK), die für die Überwachung des Arbeitsmarkts zuständig sind, als auch die Anstellung von Kontrollpersonal zur Überprüfung der Einhaltung von Gesamtarbeitsverträgen und Mindeststandards umfasst.

Bemerkenswerterweise ist – losgelöst von den zusätzlichen, zur Bekämpfung des Lohn­dumpings ergriffenen Massnahmen – seit der Einführung der Freizügigkeit eine Zunahme der allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsverträge zu verzeichnen. Eine beträchtliche Anzahl von Kleinunternehmen, die in Bereichen wie beispielsweise der Sicherheit tätig sind, haben sich um die Allgemeinverbindlich­erklärung von Gesamtarbeitsverträgen bemüht, um sich vor ausländischen Konkurrenten zu schützen, die andernfalls ohne verbindliche Lohnstandards tiefere Löhne zahlen könnten. Zwar darf davon ausgegangen werden, dass die bilateralen Verträge wieder zu vermehrter Regulierung des Arbeitsmarkts geführt haben, doch wie wirksam die Umsetzung und der Schutz der Arbeitsbedingungen in einem offenen Markt tatsächlich sind, bleibt ungewiss.